正确审视依法行政与优化营商环境的关系

 ■刘广波 孙晶晶

依法行政是政府机关的基本职责，直接联系到市场主体公平有序的营商环境。一直以来，党和政府高度重视优化营商环境工作，这对于推动地方经济发展起着至关重要的作用，而优化营商环境的关键在于依法行政。可以说，没有依法行政，就没有法治社会，也没有一流的营商环境。

一、依法行政与优化营商环境的现实问题

当前在一些行政执法部门的实际工作中，仍不同程度地存在把依法行政与营商环境割裂开来、对立起来的倾向。特别是遇到环境保护、安全生产等一些"红线"问题上，在强调依法行政时，排斥营商环境；又或在强调营商环境时，排斥依法行政。这些主要都是由于不当或不法行政造成的，对优化营商环境产生不良影响，主要表现在：一是执法认知有偏差。前段时间，某地市政府用隔壁地区市场监管部门罚款数目与本地作比较，指责当地市场监管部门下手"太狠"，甚至个别法院以处罚畸形来不予执行，严重挫伤了执法人员工作热情，导致该办的案件因畏手畏脚不敢开展工作。这个现象透露出，一些执法部门过分依赖行政执法，把行政处罚变成最终目的，忽略对政策法规的宣传、忽视执法过程中对企业的引导，致使企业不堪其扰，造成营商环境的负面效果。另一方面，一些执法部门盲目强调优化营商环境，把依法行政视为"死脑筋"，将政策优惠等同于执法优惠，该监管的不管、该处罚的不罚，纵容一些违法行为得不到及时纠正，导致市场竞争无序，造成营商环境的恶化。二是执法能力待提高。不可否认，当下，在我们的执法队伍中部分执法人员素质偏低，不熟悉法律法规、执法程序、执法要求等专业知识的问题依然存在。有的执法人员缺乏法治意识，平时又疏于学习，在执法过程中依然简单沿用传统手段，违规执法现象屡有发生；有的执法人员对自身定位不准，仍延续着管控思维，以管理者自居，对企业的实际困难、特殊情况充耳不闻，缺乏变通；有的执法过程中遇到实际问题，不是通过法律程序解决问题，而是通过行政权力干预解决，影响了企业创新创业活力，损害了政府的公信力和权威。三是执法为私搞特权。当前个别领导干部法治意识淡薄，违规违法设立行政许可，故意抬高门槛，而对个别企业搞"政策倾斜"，在亲疏有别中严重破坏公平竞争的营商环境，严重挫伤了一些企业的积极性。将本应由部门承担的费用转嫁给企业，强制服务、变相收费，甚至形成了借执法之名行"保护伞"之实。个别执法人员滥用职权搞"乱锤执法"，造成执法权力乱象化、个人化、利益化，最终损害营商环境。

二、依法行政与优化营商环境的内在关系

习近平总书记指出："法治是最好的营商环境"。前段时间出台的《优化营商环境条例》也将法治化作为一项基本原则。将优化营商环境建设全面纳入法治化轨道，必须要坚持依法行政。因此，依法行政与优化营商环境是统一的，是紧密相连、不可分割的，根本目的都是为了促进经济社会发展。一方面，依法行政是优化营商环境的客观要求。一个良好的营商环境是经济发展的重要引擎，一定是规范、有序、统一的。而一个规范、有序、统一的营商环境，前提是要在法律支配下的。在此大环境之下，无论执法主体还是市场主体，双方的义务是平等的，都应该在遵循法律规章的前提下各司其职。因此，行政机关必须依法行政、严格执法，让整个施法过程合法、规范、透明，打破各种各样的"卷帘门""旋转门""玻璃门"，给各类市场主体发展创造充足、公平的市场空间，构建统一开放、竞争有序的现代市场体系，不断推进国家治理体系和治理能力现代化，否则优化营商环境就是一句空话。另一方面，营商环境的优化是依法行政的必然结果。从诸多正确的执法结果看，如果真正做到依法行政，确保市场本身在资源配置中的决定性作用，对于优化营商环境必然有促进作用。反之，不依法行政，势必破坏营商环境。事实证明，凡是不依法行政的地区，发展都相对落后、不正当竞争和地方保护盛行，不仅与依法行政的目的背道而驰，而且影响地方营商环境。再看发展较快的地区，无一例外都有着一个透明、高效、廉洁的政府，只有依法行政，才能促使市场主体规范生产经营，才能创造一个公平、公正、公开的营商环境。

三、依法行政与优化营商环境的有机结合

营商环境的优劣是始终处于动态发展的过程，好比逆水行舟，不进则退。必须高度重视依法行政与优化营商环境的关系，做到有机结合，才能促进经济高质量发展。一要健全营商环境法律体系。当前，虽然国务院制定了优化营商环境的相关条例，但地方立法中对营商环境的促进和保护不够，工作存在脱节，部分文件规定过于原则，无法变通亦无法实施；营商法律法规的实施意见在一些领域仍然处于空白状态，亟须加强顶层设计，审批事项取消、行政权力下放等重点改革事项需要及时对法律法规做出调整，配套执行标准应及时出台并予以兑现。因此，要不断完善了以《优化营商环境条例》为主干、以地方优化营商环境立法为支干、以各类政策文件为补充的优化营商环境立法体系。二要加强执法部门自身建设。依法行政，重点是要将行政机关行使权力、管理公共事务的行为纳入法治轨道，明晰执法权限、职责、程序、任务，增加执法工作透明度，实现公正文明执法，让市场主体更加安心放心；全面推行权力清单和责任清单，建立多元化的监督机制，有效实施预警性的事前监督和跟踪性的事中监督，使行政权在阳光下运行。加速转变政府职能，推进简政放权，抓住审批环节这个关键，推进"放管服"改革，降低制度性交易成本；全面推行行政裁量权基准制度，建立客观清晰的监管标准，确保行政监管准确可靠，细化、量化行政处罚标准，杜绝随意检查、多重检查、重复处罚等执法行为，切实改进执法方式。三要营造法治营商文化氛围。要更大力度、更广泛地开展法制宣传，弘扬社会主义法治精神，不断提升社会整体法律意识，为建设法治化营商环境提供广泛的群众思想基础和较好的法律文化环境，让社会公众形成符合市场经济法治要求的价值观念、思维方式和法律行为模式。逐步养成遇事找法、办事依法、解决问题靠法的行为习惯，在法定范围内开展有序正当的竞争，推动构建"亲""清"的新型政商关系。

"营商环境只有更好，没有最好。"在全球竞争日益严峻的形势下，谁拥有法治化营商环境，谁就拥有绝对竞争优势。要想为各类市场主体营造稳定、公平、透明、可有序的营商环境，就必须坚持依法行政，才能更好地激发市场活力。

编辑 杨舟